Prämienpoker Bisweilen wird von Grünland- oder Weideprämie gesprochen, dann wieder von der Ausgleichszulage. Die Begriffswahl führt mitunter in die Irre. Unser Autor Dr. Wilfried Steffens schafft nicht nur in diesem Punkt Klarheit.
Vielzahl von EU-Vorgaben
Niedersachsen hat bei Aufstellung des PFEIL-Programms im Jahr 2013 eine Ausgleichszulage aufgenommen. Innerhalb der Gebietskulisse ist eine Zahlung jedoch nur für Dauergrünland und hier auch nur – abgestuft – für die ersten 100 Hektar Dauergrünland vorgesehen. Hier liegt offensichtlich der Grund für die landläufige Bezeichnung Grünland- oder Weideprämie.
Damals hatte das Landwirtschaftsministerium zahlreiche EU-Vorgaben zu beachten, unter anderem waren mindestens 30 Prozent der insgesamt verfügbaren ELER-Mittel für Agrarumwelt- und Klimamaßnahmen inklusive der Ausgleichszulage in benachteiligten Gebieten und als Ökolandbauförderung vorzusehen.
Warum die Ausgleichszulage, die laut Zielsetzung einen (Teil-)Ausgleich für natürliche Benachteiligungen darstellt, finanztechnisch im oben genannten Bereich angesiedelt wurde, erschließt sich nicht unmittelbar. Aber: Nicht alles, was in Verordnungen zum Förderrecht nachzulesen ist, lässt sich sachlogisch erklären.
Aus einem internen Vermerk des Landwirtschaftsministeriums im Jahr 2013 geht hervor, dass das damals „grün“ geführte Haus die Sorge hatte, die vorgeschriebenen 30 Prozent ELER-Mittel aufgrund der vorgesehen hohen Anforderungen der geplanten Agrarumweltprogramme nicht erfüllen zu können.
Unerwartete Nachfrage
Nur deshalb hat die Ausgleichszulage mit der Einschränkung, nur für Dauergrünland zu fördern, den Weg in das PFEIL-Programm gefunden; das Geld wurde für die gesamte Laufzeit des PFEIL-Programms eingeplant.
Nach Anlauf der Förderprogramme zeigte sich jedoch eine unerwartet hohe Nachfrage nach bestimmten Agrarumweltprogrammen. Außerdem wurde vom damaligen Minister die Förderung des Ökolandbaus deutlich erhöht. Bei beiden Maßnahmen handelt es sich um Programme mit fünfjährigen Verpflichtungszeiträumen. Und so wurden bereits Ende 2015 mehr Mittel bewilligt, als aus dem 30-Prozent- Topf für Agrarumwelt- und Klimamaßnahmen inklusive Ökolandbau verfügbar waren.
Anfang 2016 wurde dann im Ministerium die Idee geboren, den für die Ausgleichszulage geplanten Mittelanteil für die Folgejahre der Laufzeit des PFEIL-Programms zu streichen und in die Agrarumwelt- und Klimamaßnahmen und den Ökolandbau umzuschichten. Der entsprechende Antrag wurde im Juni 2016 in den ELER-Begleitausschuss eingebracht. Begründet wurde er neben der „Mittelknappheit“ auch mit einer weiteren EU-bedingten Änderung der Ausgleichszulage. Nach den neuen Vorgaben können die Mitgliedstaaten ab 2018 eine Ausgleichszulage nur noch in einer EU-weit einheitlichen, neu abgegrenzten Gebietskulisse gewähren. Dies ist in Niedersachsen erfolgt. Die neue Kulisse enthält im Wesentlichen Grünland- und Futterbaustandorte (siehe Abbildung). Eine Differenzierung innerhalb dieser Kulisse nach Grünland und Ackerland, wie in Niedersachsen bisher praktiziert, lassen die neuen EU-Vorgaben jedoch nicht mehr zu. Entweder der Mitgliedstaat zahlt eine Ausgleichszulage innerhalb der neuen Kulisse – egal, ob es sich um Grünland- oder Ackerflächen handelt – oder er zahlt nicht.
Dieses Argument wurde in der Sitzung des Begleitausschusses zusätzlich vorgebracht, um die geplante Streichung der Ausgleichszulage zu begründen. Ausgeklammert wurde bei dieser Argumentation die in der ELER-Verordnung vorgesehene Möglichkeit, den Umfang der Zahlungen auch bei Anwendung der neuen Gebietskulisse zu differenzieren und auf Bewirtschaftungssysteme (etwa Futterbaubetriebe) zu konzentrieren.
Weideprämie als Ersatz
Vor dem Hintergrund der Milchkrise sowie dank guter Argumente und heftiger Proteste des Berufsstandes gegen die Streichung der Ausgleichszulage wurde dieses Ansinnen im Nachgang zur Begleitausschuss-Sitzung 2016 wieder fallen gelassen. Im Sommer 2017 gab es dann einen neuen „Anlauf“ der alten Landesregierung. Dieser wurde seinerzeit von der CDU-Fraktion als Opposition im Landtag heftig kritisiert.
Ex-Minister Meyer versprach damals eine „Kompensation“ für den geplanten Wegfall der Ausgleichszulage durch ein Landesprogramm zur Förderung der Weidehaltung. Eine EU-Notifizierung lag hierfür jedoch ebenso wenig vor wie die vorausschauende Einstellung der dafür benötigten Mittel im Landeshaushalt. Nach Bildung der neuen Landesregierung hat dann das CDU-geführte Landwirtschaftsministerium das von Meyer vorbereitete Vorhaben zur Streichung der Ausgleichszulage nicht gestoppt, sondern am 15. Dezember 2017 erneut in den ELER-Begleitausschuss eingebracht – und gegen den Protest des Berufstandes auch umgesetzt.
Das Landvolk hatte nicht nur protestiert, sondern auch Möglichkeiten aufgezeigt, wie die Finanzlücke durch Umschichtung von Mitteln aus Förderbereichen, die nicht hinreichend nachgefragt werden, hätte geschlossen werden können. Mittel für ein von der Vorgängerregierung angekündigtes Weidehaltungsprogramm sind von der amtierenden Regierung ebenfalls nicht eingeplant worden. Die vom Landvolk geäußerte Befürchtung, wonach das eine (die Ausgleichszulage) gestrichen wird, und das andere (die Weidehaltungsprämie) nicht kommt, ist dann leider voll umfänglich eingetreten.
Gestrichen ohne Zwang
Fazit: Politik ist ein Geschäft, in dem im Nachhinein oft „alternative Fakten“ herhalten müssen, um bestimmte Entscheidungen und Abläufe zu begründen. Die Streichung der Ausgleichszulage wäre nicht zwangsläufig erforderlich gewesen, zumal sie vorrangig Milchvieh- und Rinderhalter trift, die nach den Milchkrisen der jüngsten Vergangenheit den laufenden Konsolidierungsprozess noch längst nicht abgeschlossen haben.
Die neue Landesregierung wäre deshalb gut beraten, hier zügig eine neue Alternative anzubieten.