GAP-Reform Die rechtswirksamen Beschlüsse zur Reform der
Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) stehen noch aus. Angekündigte
Detailregelungen auf EU-Ebene in Form delegierter Rechtsakte der
Kommission fehlen ebenfalls noch. Und auf ein nationales Konzept zur
Umsetzung der Beschlüsse haben Bund und Länder sich auch noch nicht
verständigt. Mit der politischen Einigung auf die neue GAP und der
Vorlage eines Konzepts des Bundeslandwirtschaftsministeriums zur
nationalen Umsetzung zeichnen sich die Konturen aber immer deutlicher
ab.
Am 26. Juni haben sich das Europäische Parlament und der
Ministerrat politisch auf einen Kompromiss zur Agrarreform geeinigt. Da
die Mitgliedstaaten und ihre Zahlstellen jedoch über eine „hinreichende
Zeit verfügen müssen, um sich gut vorzubereiten und die Landwirte früh
genug über die Einzelheiten zu informieren“, wird der neue Rahmen in
wesentlichen Teilen erst ab 2015 anzuwenden sein. 2014 wird ein
Übergangsjahr nach dem Motto „Bestehende Regeln, neue Haushaltsmittel“.
Damit werden bei Direktzahlungen die bisherigen Vorschriften
fortgeschrieben, und die Greening-Bestimmungen erst 2015 wirksam.
Allerdings greifen 2014 schon die budgetären Bedingungen des
mehrjährigen Finanzrahmens, sie haben eine Kürzung der Direktzahlungen
im Vergleich zu 2013 zur Folge. Der Wert eines niedersächsischen
Zahlungsanspruches könnte in Bezug auf die Umverteilungsmöglichkeiten in
die 2. Säule im kommenden Jahr zwischen 280 und 320 Euro liegen.
Die
im Folgenden beschriebenen Aspekte der GAP-Reform ab 2015 basieren auf
den Ergebnissen der politischen Einigung und dem darauf aufbauenden
Konzept des Bundeslandwirtschaftsministeriums. Mögliche Änderungen im
Rahmen der noch zu erlassenden Rechtstexte müssen im Hinterkopf behalten
werden. Die künftigen Direktzahlungen setzen sich zusammen aus diversen
bundeseinheitlichen Zuschlägen sowie einer Basisprämie, die je nach
Bundesland unterschiedlich hoch ausfällt, dies ist der neue
Zahlungsanspruch.
Bundeseinheitliche Zuschläge
Greening: 30
Prozent der Direktzahlungen werden an die Einhaltung von drei
Bewirtschaftungsmethoden gebunden, die dem Umweltschutz dienen. Dazu
zählen Anbaudiversifizierung, Erhalt von Dauergrünland und ökologische
Vorrangfläche. Von der Anbaudiversifizierung werden Betriebe mit einer
Betriebsgröße unter zehn ha freigestellt. Betriebe mit einer zu
bewirtschaftenden Fläche zwischen zehn und 30 ha müssen mindestens zwei
Kulturen anbauen, die Hauptkultur darf maximal 75 Prozent einnehmen. Von
dieser prozentualen Begrenzung in Bezug auf die Hauptkultur waren im
Jahr 2013 nach Auswertung der Daten aus den Agraranträgen rund 14.500
niedersächsische Landwirte betroffen. Hier zeigt sich: Betrieben unter
30 ha Ackerfläche nur noch zwei Kulturen vorzugeben, hat in der Realität
kaum etwas gebracht!
Betriebe mit mehr als 30 ha müssen mindestens
drei Kulturen anbauen, wobei die Hauptkultur auch hier nicht mehr als 75
Prozent einnehmen darf. Zudem dürfen die beiden Hauptkulturen zusammen
nicht mehr als 95 Prozent der Fläche beanspruchen. Freigestellt von
dieser Regelung sind Betriebe mit mehr als 75 Prozent Grünland an der LF
oder Ackergras/Stilllegung an der Ackerfläche, soweit die auf diese
Kulturen anfallende Fläche maximal 30 ha beträgt, sowie Betriebe, die
jährlich ihre Flächen tauschen.
Dauergrünland ist auf nationaler bzw.
regionaler Ebene zu erhalten. Das Referenzverhältnis von Acker zu
Dauergrünland darf wie bisher um nicht mehr als fünf Prozent abnehmen.
Es gilt aber eine neue Referenzfläche, und zwar die Dauergrünlandfläche
des Bundeslandes in 2012, ergänzt um das zusätzliche Dauergrünland in
2015. Parallel gelten die bisherigen CC-Vorschriften 2015 und 2016
weiter. Festgelegt werden kann ein einzelbetriebliches Umwandlungs- und
Pflugverbot in umweltsensiblen Gebieten (z.B. FFH-Gebiet,
Vogelschutzgebiet).
Die 3. Säule des Greenings stellt die ökologische
Vorrangfläche dar. Ab 2015 müssen alle Betriebe mit einer Größe von
mehr als 15 ha fünf Prozent, ab 2017 eventuell sieben Prozent, ihrer
Ackerfläche als ökologische Vorrangfläche bereitstellen. Von dieser
Regelung werden Betriebe mit mehr als 75 Prozent Grünland an der LF bzw.
Ackergras/Stilllegung/Leguminosen an der Ackerfläche befreit, soweit
die restliche Ackerfläche 30 ha nicht übersteigt. Eine
landwirtschaftlich produktive Nutzung soll auf diesen Flächen unter
bestimmten Bedingungen weiterhin zulässig sein.
Als Vorrangflächen
gelten: Stilllegungen, Landschaftselemente (auch an beihilfefähige
Flächen angrenzende Elemente, die nicht zur „bewirtschafteten“ Fläche
des Antragstellers gehören), Pufferstreifen (auch Dauergrünland),
Kurzumtriebsplantagen ohne Dünger und Pflanzenschutzmittel,
Aufforstungsflächen oder aber auch Flächen mit Zwischenfruchtanbau oder
eingesäte Grünbedeckung (nicht der „klassische“ Zwischenfruchtanbau nach
Wintergerste) bzw. stickstoffbindende Kulturen. Alternativ kann das
Greening über äquivalente Agrarumweltmaßnahmen umgesetzt werden. Diese
mögliche Alternative wird zurzeit in Deutschland noch diskutiert.
Gewichtungsschema Vorrangflächen
Für
die ökologischen Vorrangflächen ist die Einführung eines
Gewichtungsschemas vorgesehen. Diese Regelung ist von den
Mitgliedstaaten fakultativ anwendbar, es werden aber auch verpflichtende
Elemente dabei sein. Ferner sollen Möglichkeiten für die „kollektive“
und teilweise regionale Erbringung von Vorrangflächen möglich sein. Bei
kollektiver Erbringung durch mehrere Betriebe ist die kollektive
Beantragung zum 15. Mai ebenso notwendig wie vertragliche Regelungen für
den Fall von Sanktionen. Zudem müssen 50 Prozent der selbst
bewirtschafteten Ackerfläche des Antragstellers als ökologische
Vorrangfläche ausgewiesen werden. Bei der regionalen Variante muss der
Mitgliedstaat eine Gebietskulisse festlegen. Die Greeningprämie wird in
einer Höhe von ca. 90 Euro/ha und aktiviertem Zahlungsanspruch
ausbezahlt werden, bei Umschichtung in die 2. Säule reduziert sich der
Betrag um ca. zehn Euro/ha. Die Prämie ist kein Bestandteil des
Zahlungsanspruches. Nach einer Übergangsperiode werden Sanktionen bei
Verstößen die reine Greeningprämie überschreiten und damit auch die
Basisprämie betreffen.
Junglandwirte: Zur Förderung des
Generationswechsels bekommen Betriebsinhaber unter 40 fünf Jahre lang
eine zusätzliche Förderung. Ob ein Aufschlag von 25 Prozent auf die
Direktzahlungen an dem Durchschnittswert der Zahlungsansprüche, der
Basisprämie oder an dem der Direktzahlung bemessen wird, ist noch offen.
Möglich ist auch eine einheitliche Pauschalzahlung. Die Prämienhöhe
wird sich letztlich auf ca. 50 Euro/ha für die ersten 90 ha belaufen.
Förderung der ersten Hektar:
Die Mitgliedstaaten haben die Möglichkeit, die Direktzahlungen bei
Summen über 150.000 Euro um fünf Prozent zu kappen. Deutschland möchte
von dieser Möglichkeit keinen Gebrauch machen, sondern im Gegenzug einen
bundeseinheitlichen Zuschlag für die ersten Hektar in allen Betrieben
einführen. Im Gespräch sind 50 Euro für jeweils die ersten 15, und
weitere jeweils 30 Euro für die nächsten 15 ha.
Förderung
benachteiligter Gebiete: Zur Stärkung umweltsensibler Agrarstandorte
wird eine Unterstützung naturbedingt benachteiligter Gebiete in Höhe von
2,5 Prozent der nationalen Obergrenze vorgeschlagen. Auf Grünlandstandorten
in benachteiligten Gebieten soll sie die Direktzahlungen erhöhen, hier
geht es um einen Betrag in Höhe von 40 Euro/ha. Auf der Grundlage von
biophysikalischen Kriterien soll es in Deutschland bis 2015 (die EU
schreibt 2018 vor) zu einer Neuabgrenzung benachteiligter Gebiete
kommen. Die Förderung bezieht sich nur auf die neu abgegrenzten Gebiete.
Gekoppelte
Zahlungen: Zum Erhalt traditioneller landwirtschaftlicher
Produktionszweige in bestimmten Regionen wird es die Möglichkeit
gekoppelter Zahlungen geben. Vorgeschlagen wird eine Förderung für
Raufutterfresser in äußerst umweltsensiblen Gebieten wie Berggebieten,
Halligen oder kleinen Inseln. Die Förderhöhe könnte in Deutschland etwa
80 Euro je Großvieheinheit betragen. Auch die Förderung flächenloser
Wanderschafbetriebe wird diskutiert, aber der überwiegende Teil der
Prämie dürfte den Almregionen zugute kommen.
Kleinlandwirtregelung:
In Deutschland wird über diese Regelung noch diskutiert. Landwirte, die
sich unabhängig von ihrer Betriebsgröße verpflichtend hierzu
entscheiden, werden vom Greening und von den CC-Verpflichtungen befreit.
Somit stellt die Regelung ein vereinfachtes System dar. Die Zahlungen
sind auf mindestens 500 und maximal 1.250 Euro begrenzt. Im Jahr 2013
stellten in Niedersachsen etwas mehr als 6.000 Landwirte einen
GAP-Antrag und erhielten jeweils eine Prämie von weniger als 1.250 Euro.
Die
Europäische Kommission wird im Krisenfall in landwirtschaftliche Märkte
eingreifen. Dazu wird ein Krisenfonds gebildet, der mit jährlich einem
Prozent der zur Verfügung stehenden Betriebsprämien gespeist wird. Gibt
es keinen Bedarf zum Einsatz des Geldes, so werden die Kürzungen dem
einzelnen Landwirt wieder gutgeschrieben.
Negativliste schließt Nichtempfänger aus
In
Zukunft sollen nur aktive Landwirte von der EU unterstützt werden. Dazu
wird die EU eine Negativliste vorlegen, die die Mitgliedstaaten
verlängern können. Die Negativliste nennt Unternehmensformen, die von
den Direktzahlungen ausgeschlossen werden sollen. Dazu zählen u.a.
Wasserwerke, Flughafenbetreiber oder Sport- und Freizeiteinrichtungen.
Auch Betriebe mit natürlichem Dauergrünland sollen bei fehlender
Mindesttätigkeit ausgeschlossen werden.
In diesem Zusammenhang wird
noch immer die Einziehung der Zahlungsansprüche zu Ende 2014 und die
Neuverteilung mit der Antragstellung im Mai 2015 diskutiert. Möglich
sind zwei alternative Regelungen: Mitgliedstaaten mit Regionalmodell
(wie Deutschland) könnten die Zahlungsansprüche nicht einziehen und die
alten beibehalten. Dann werden alle Zahlungsansprüche, die 2015 nicht
aktiviert wurden, ersatzlos eingezogen. Oder die Zahlungsansprüche
werden zum 31. Dezember 2014 eingezogen und eine Neuzuteilung an alle
Betriebsinhaber aus 2013 erfolgt in 2015. Sonder- und
Härtefallregelungen sind vorgesehen. Grundsätzlich verfallen
Zahlungsansprüche künftig, wenn sie zwei Jahre nicht aktiviert wurden,
ein Rotieren ist nicht mehr möglich.
Die bekannte Modulation wird es
ab 2014 nicht mehr gegeben. Stattdessen haben die Mitgliedstaaten die
Möglichkeit bis zu 15 Prozent ihrer nationalen Obergrenze der
Direktzahlungen in die 2. Säule zu transferieren. Dies verringert den
Topf für die Direktzahlungen. Die EU spricht von der Flexibilität
zwischen den Säulen. Für die einzelnen Jahre des siebenjährigen
Finanzzeitraums können unterschiedliche Prozentsätze festgelegt werden.
Die grün regierten Länder wollen diese Möglichkeit vollständig
ausschöpfen. Die Prämie je Hektar würde um 40 Euro beschnitten.
Wie
wirkt sich dies alles auf die Höhe der Basisprämie 2015 aus? Wir haben
versucht, diesen Fragen auf den Grund zu gehen und für Sie gerechnet. Ausgangspunkt der Berechnung ist
die nationale Netto-Obergrenze für Deutschland im Jahr 2015, dem Jahr
mit Einführung des Greenings und anderer Zuschläge, in Höhe von
5.144.264.000 Euro. Werden hiervon die Prozentsätze der oben
vorgestellten, diversen Zuschläge abgezogen, bleiben noch 58,5 Prozent
der Summe für die Basisprämie in Deutschland zur Verfügung. Im Jahr 2012
fielen auf Niedersachsen 16,8 Prozent aus dem Gesamttopf, dieser
Prozentsatz wird auch für 2015 angenommen. Damit stünden hier
505.578.266 Euro für die Basisprämie zur Auszahlung bereit.
In
Anbetracht der aktuellen Höhe niedersächsischer Zahlungsansprüche
errechnet sich daraus eine Basisprämie (oder ein Zahlungsanspruch) in
Höhe von 191 Euro je Hektar in 2015. Allerdings ist dabei noch nicht die
Möglichkeit zur Umschichtung von 15 Prozent in die 2. Säule
berücksichtigt. Bezieht man dies mit ein, reduziert sich die Basisprämie
2015 auf 162 Euro/ha. Die Beträge geben nur geschätzte Werte wieder,
die auf den genannten Annahmen beruhen!
Wer sind Gewinner und Verlierer?
Bis
2019 soll in vier gleichen Schritten eine bundeseinheitliche
Basisprämie für alle förderfähigen Flächen in Deutschland eingeführt
werden. Niedersachsen gehört aktuell zu den Bundesländern mit den
höchsten Zahlungsansprüchen. Eine bundesweite Vereinheitlichung würde zu
weiteren Einschnitten führen. Die Basisprämie würde sich zusätzlich
reduzieren auf 174 Euro/ha ohne und 147 Euro/ha mit Mittelumschichtung
in die 2. Säule. Zudem verringert sich Jahr für Jahr bis 2020 der Topf
der Direktzahlungen und lässt diese weiter abschmelzen. Dies würde kurz
vor Auslaufen der Reformperiode 2019 weitere vier bzw. fünf Euro pro
Zahlungsanspruch „kosten“.
Wie immer gibt es Gewinner und Verlierer,
auch bei der Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik 2014 bis 2020. Wir vergleichen dazu die Direktzahlungen zweier junglandwirte miteinander. Unterschiede bestehen lediglich in
der Flächenausstattung von 40 bzw. 300 ha. Entscheiden sich Bund und
Länder gegen die Umschichtung von 15 Prozent in die 2. Säule, würde der
40 ha Betrieb im Vergleich zu 2013 rund 760 Euro oder 5,6 Prozent an
Direktzahlungen dazu gewinnen. Dagegen gäbe es herbe Verluste für den
300 ha Betrieb, er würde voraussichtlich 18.000 Euro oder gut neun
Prozent als Betriebsprämien verlieren. Wird noch unterstellt, dass beide
Betriebe jeweils 30 ha ihrer Fläche in einem neu abgegrenzten,
benachteiligten Gebiet haben, so würden sich die Betriebsprämien bei
dem kleineren Hof sogar um 14 Prozent (2015 ohne Umschichtung) gegenüber
2013 erhöhen. Im Gegensatz dazu verliert der größere Hof mit minus 8,17
Prozent nur marginal weniger.
Was passiert, wenn bei den weiteren
Überlegungen unterstellt wird, dass die beiden Betriebsinhaber über 40
Jahre alt sind und ihre Flächen nicht im benachteiligten Gebiet liegen?
Hier werden bei beiden fiktiven Betrieben die negativen Auswirkungen der
neuen GAP-Reform auf dem Zuwendungsbescheid im Dezember 2015 zu sehen
sein: Der 40 ha Betrieb verliert im Vergleich zum Antragsjahr neun bzw.
fast 18 Prozent seiner Betriebsprämien, der mit 300 ha sogar 14 bzw.
fast 23 Prozent der zuvor ausbezahlten EU-Gelder.
Eine
Einigung über die neue GAP-Reform wurde nach monatelangen
Trilog-Verhandlungen zwischen EU-Kommission, Mitgliedstaaten und
EU-Parlament erzielt. Mit diversen bundeseinheitlichen Zuschlägen zu den
Direktzahlungen werden flächenarme Betriebe, Junglandwirte und
Landwirte in benachteiligten Gebieten überdurchschnittlich bevorzugt.
Hält der Junglandwirt zusätzlich Rinder oder Schafe im Berggebiet,
erhöht sich seine Prämie zusätzlich. Einzelbetrieblich kann sogar eine
Erhöhung der 2015 zu erwartenden Direktzahlungen gegenüber 2013
errechnet werden, dann darf es jedoch keine Mittelumschichtung in die 2.
Säule geben. Deutlich wird anhand unserer Berechnungen, dass
flächenstarke Betriebe einen beträchtlichen Anteil ihrer bisherigen
Direktzahlungen verlieren werden. Dieses Geld nahm bislang einen festen
Platz in der Liquiditätsplanung ein. Fest steht aber auch: Pauschale
Aussagen oder Empfehlungen zu den Auswirkungen der GAP auf bestimmte
Betriebsformen sind nicht möglich. Kann ein Betriebsleiter die
Voraussetzungen der diversen Zuschlagsregelungen erfüllen oder nicht,
werden auch die Auswirkungen von Betrieb zu Betrieb sehr unterschiedlich
sein. Eine endgültige Entscheidung über den Kompromiss der GAP wird
erst im Herbst erwartet.
Dr. Wilfried Steffens,
Landvolk Niedersachsen
Anna-Lena Niehoff,
LWK Niedersachsen
Den vollständigen Beitrag mit weiteren Abbildungen finden Sie auf den Seiten 10 bis 13 in Ausgabe 29 der LAND&Forst.