Der Rohbau der Reform steht bereits

GAP 2021 An der künftigen Gemeinsamen Agrarpolitik wird mit Hochdruck gearbeitet. Doch auch ein „Plan B“ ist in Vorbereitung. Denn ein pünktlicher Start der Reform erscheint immer unwahrscheinlicher. Die Lage im Überblick.
Mit ihrer Mitteilung „Ernährung und Landwirtschaft der Zukunft“ vom November 2017 beschreibt die Kommission inhaltliche Schwerpunkte der nächsten Periode der gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) nach 2020. Und dazu zählen:

Forschung und Innovation;
Direktzahlungen und Einkommenssicherung;
Steigerung von Investitionen und Gewinnen;
Risikomanagement;
Umwelt- und Klimaschutz;
Wachstum und Beschäftigung in ländlichen Regionen;
Junglandwirteförderung;
Verbraucherinteressen;
Handel und
Migration.

Außerdem wurden ein neues Umsetzungsmodell und erneut die Vereinfachung der GAP angekündigt.

Bestellen und bezahlen

Kurz danach beschrieb Haushaltskommissar Günther Oettinger unter dem Titel: „Ein neuer, moderner mehrjähriger Finanzrahmen für die Europäische Union, die ihre Prioritäten nach 2020 effizient erfüllt“ im Februar 2018 die künftigen finanziellen Herausforderungen. Darin forderte er dazu auf, Prioritäten zu setzen: „Wir reichen den Mitgliedstaaten jetzt die Speisekarte, aus der sie auswählen können. Aber das, was sie bestellen, müssen sie dann auch bezahlen“.
Konkreter wird Oettinger am 2. Mai 2018 in der Kommissionsmitteilung „Ein moderner Haushalt für eine Union, die schützt, stärkt und verteidigt“. Sieben Kapitel umfasst sein mehrjähriger Finanzrahmen. Landwirtschaft und Meerespolitik, Umwelt- und Klimapolitik sind im Kapitel „Natürliche Ressourcen und Umwelt“ beschrieben.
Anders als in der Vergangenheit bildet dieses Kapitel nicht mehr den größten Block an den EU-Ausgaben. Das meiste Geld ist vielmehr für das Kapitel II (Zusammenhalt und Werte) eingeplant. Hier geht es um regionale Entwicklung und Zusammenhalt sowie die Wirtschafts- und Währungsunion.

Kappung und Degression

Rund 365 Milliarden Euro hat der Haushaltskommissar für die siebenjährige Förderperiode ab 2021 für die Erste und Zweite Säule der GAP vorgeschlagen. Für Deutschland würde das eine Kürzung der Direktzahlungen um 3,9 % und der ELER-Mittel um 15 % bedeuten. Der Rückgang der ELER-Mittel soll durch eine Anhebung der nationalen Kofinanzierung um zehn Prozent ausgeglichen werden.
Die Verteilung der Direktzahlungen soll laut Oettinger „ausgewogener“ werden, indem auf der Ebene der einzelnen landwirtschaftlichen Betriebe eine Kappung vorgeschrieben und bei steigender Betriebsgröße degressive Zahlungen geleistet werden. Für die GAP nach 2020 gibt der mehrjährige Finanzrahmen drei übergreifende Ziele vor:

die Förderung eines intelligenten, diversifizierten und krisenfesten Agrarsektors;
die Stärkung des Beitrags zu den Umwelt- und Klimazielen der EU sowie
die Stärkung des sozioökonomischen Gefüges ländlicher Räume.

Hinzu kommt als Querschnittsziel die Verbesserung von Wissen, Innovation und Digitalisierung in der Landwirtschaft und ländlichen Gebieten.
Die am 1. Juni 2018 von der Kommission vorgelegten Verordnungsvorschläge für die Gemeinsame Agrarpolitik nach 2020 gehen im Grundsatz von einem Fortbestehen der Ersten und Zweiten Säule aus, jedoch eng verzahnt in den von den Mitgliedstaaten vorzulegenden Strategieplänen. Die Ergebnisorientierung steht dabei im Vordergrund. Diese Vorgabe hatte der Präsident der Europäischen Kommission, Jean-Claude Juncker, bereits am 22. September 2015 so formuliert: „Wir brauchen ein Budget, das auf Ergebnisse abzielt, nicht auf Regeln. Eine Straße, die ins Nichts führt, aber regelkonform gebaut wurde, ist immer noch eine Straße ins Nichts. Wir sollten das Geld nicht zum Zweck der Regelkonformität ausgeben. Letztere ist wichtig, aber bei unseren Investitionsanstrengungen müssen wir immer konkrete Ergebnisse im Kopf haben“.

Ziele und Kategorien

Diesem Grundsatz folgend, plant die EU im künftig anzuwendenden neuen Umsetzungsmodell, lediglich die übergreifenden Ziele und Kategorien von Fördermaßnahmen festzulegen, grundlegende Anforderungen zu definieren und die Mittelzuweisungen vorzunehmen. Den Mitgliedstaaten obliegen dann das Maßnahmendesign und die bedarfsgerechte Mittelzuweisung sowie die Ergebnisberichterstattung. Sie erstellen den Strategieplan, der beide Säulen umfasst und die operationellen Ziele der jeweiligen Programmregion beschreibt. Die Direktzahlungen und Maßnahmen zur ländlichen Entwicklung bilden im Strategieplan jeweils „Interventionstypen“. Der Interventionstyp „Direktzahlungen“ soll sich nach derzeitiger Planung zusammensetzen aus einer

Einkommensgrundstützung für Nachhaltigkeit mit jährlichen, entkoppelten einheitlichen Prämien je Hektar beihilfefähiger Fläche an „echte Landwirte“ (die Zahlungsansprüche können wieder abgeschafft werden);
ergänzenden Umverteilungsunterstützung für Nachhaltigkeit;
ergänzenden Junglandwirteprämie, die als Einkommensstützung in der Ersten und/oder Niederlassungsprämie in der Zweiten Säule gewährt werden soll;
freiwilligen jährlichen Prämie für spezifische Klima- und Umweltmaßnahmen („eco schemes“) und
gekoppelten Direktzahlungen mit maximal zehn Prozent der nationalen Direktzahlungen für „Sektoren in Schwierigkeiten“ (plus maximal drei Prozent für die Förderung von Eiweißpflanzen).

Wer „echter“ Landwirt ist

Die Zahlungen sollen nur an „echte Landwirte“ erfolgen. Betriebsinhaber, die nur zu einem unwesentlichen Teil landwirtschaftlich tätig sind oder deren Haupterwerb nicht in der landwirtschaftlichen Tätigkeit besteht, sollen keine Unterstützung erhalten, ohne von vornherein ausgeschlossen zu sein. Diese Regelung dürfte bis zur Rechtskraft noch heftige Diskussionen auslösen.
Die bisherigen Ökologisierungszahlungen, die Grundanforderungen an die Betriebsführung (GAB) und den guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand (GLÖZ) und damit die Bestimmungen zur Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen (Cross Compliance) sollen zu einer verstärkten Konditionalität zusammengefasst werden. Diese Konditionalität übernimmt etliche der bisher geltenden Vorschriften, setzt aber auch neue Akzente. So sollen Ökobetriebe und Kleinerzeuger nicht wie bisher automatisch von Regelungen befreit sein.
Generell soll der Grundsatz gelten, dass Begünstigte, die Direktzahlungen in Form der verschiedenen Einkommensstützungsinstrumente erhalten, mit einer Verwaltungssanktion belegt werden, wenn sie die GAB und die Standards für den GLÖZ in den Bereichen Klima und Umwelt, öffentliche Gesundheit, Tier- und Pflanzengesundheit sowie Tierschutz nicht einhalten.

Es ist nicht mehr von „Anbaudiversifizierung“ die Rede, sondern von „Fruchtartendiversifizierung“, womit ein Wechsel von der Betriebs- auf die Schlagebene beabsichtigt scheint. Zusätzlich ist die Einrichtung eines Systems zur Bereitstellung eines „Betriebsnachhaltigkeitsinstruments für Nährstoffe“ mit verschiedenen Elementen vorgesehen, wie:

Informationen aus Bodenprobennahmen in angemessenem räumlichen und zeitlichen Umfang;
Informationen über Bewirtschaftungsmethoden, bisher angebaute Kulturen und angestrebte Erträge;
Angaben zu den gesetzlichen Grenzwerten und Anforderungen für die Nährstoffbewirtschaftung in der Landwirtschaft sowie
vollständige Nährstoffbilanz.

Direktzahlungen pro Betriebsinhaber, die den Betrag von 60.000 Euro überschreiten, sollen abgestuft gekürzt werden. Maximal sollen noch 100.000 Euro pro Betriebsinhaber gezahlt werden. Allerdings können Gehälter und Kosten für Aushilfsarbeiten in Abzug gebracht werden. Laut Protokoll aus Ratsarbeitsgruppen gilt der Einsatz von Maschinenringen und Lohnunternehmen als nicht abzugsfähig.

Die ländliche Entwicklung

Der Interventionstyp „Maßnahmen zur ländlichen Entwicklung“ (Zweite Säule) umfasst Maßnahmen, die auch in der derzeitigen ELER-Verordnung angeboten werden. Vorrangig geht es dabei um

den Ausgleich gebietsspezifischer oder natürlicher Nachteile;
die Förderung von Kooperationen, Investitionen sowie des Wissens- und Informationsaustausches;
die Unterstützung von Junglandwirten;
Agrarumwelt- und Klimamaßnahmen sowie
die Risikovorsorge.

Bis zu 15 % der verfügbaren Mittel für Direktzahlungen können in den ELER übertragen werden und umgekehrt. Weitere 15 % der Direktzahlungen können in den ELER übertragen werden, wenn der Mitgliedstaat diese gezielt für Maßnahmen zur Anpassung an den Klimawandel, nachhaltige Energie, natürliche Ressourcen, Biodiversität usw. einsetzt. Für die Förderung der Niederlassung von Junglandwirten können weitere zwei Prozent der Direktzahlungen umgeschichtet werden. Möglich wäre demnach ein Anteil von 32 % für die Mittelumschichtung. Derzeit wendet Deutschland dies für 4,5 % der Direktzahlung an.

Insbesondere politische Pateien und bestimmte Verbände diskutieren diesen „neue Geldsegen“ für die Zweite Säule bereits „freudig“. Dabei gibt es keine konkrete Vorstellung, wo man das Geld „sinnbringend“ einsetzen will. Fraglich ist auch, ob derart viel Geld in der Zweiten Säule überhaupt administrativ zu bewältigen ist, oder welche Auswirkungen ein derart großer Schritt auf die Einkommen der Landwirte haben würde. Das in der GAP formulierte Einkommensziel wird bei solchen Diskussionen völlig aus den Augen verloren.

Unabhängig davon bieten die neuen Ideen für die GAP große Chancen, die EU-Fördermaßnahmen effektiver und einfacher zu gestalten. Dazu muss die EU-Kommission sich deutlich aus den Vorgaben an die Mitgliedstaaten zurückziehen. Hier sind Zweifel angebracht! Die nationale Agrarverwaltung in Deutschland muss die neuen „Freiheitsgrade“ im Sinne der Landwirtschaft zu nutzen wissen. Auch hier sind Zweifel angebracht! Damit gibt es leider genauso große Risiken, dass es noch schlimmer kommt als befürchtet.
Wann auch immer der Startschuss fällt: Die Richtung der Reform – so die Erfahrungen der Vergangenheit – war mit Vorlage der Verordnungsvorschläge vorgegeben. Ein Drehen an kleinen Schräubchen ist möglich, viel mehr leider nicht …
Dr. Wilfried Steffens,
Landvolk Niedersachsen

Wie es weitergehen könnte
Ob der Zeitplan bis zum 1. Januar 2021 eingehalten wird, bleibt mit Blick auf die Wahlen zum Europaparlament, den Brexit und anderes sehr fraglich. An einem „Plan B“ mit Übergangsregelungen, die bis maximal 2023 greifen, wird intensiv gearbeitet. Erste Entwürfe einer Übergangsverordnung liegen vor.
Die österreichische Ratspräsidentschaft im zweiten Halbjahr 2018 ist nicht so weit gekommen wie erhofft, zumal die Agrarminister mehr Kompetenzen fordern als Agrarkommissar Phil Hogan ihnen zugestehen will. Es ist auch unwahrscheinlich, dass die nun amtierende rumänische Ratspräsidentschaft wieder Zeit gutmachen kann.
Die Europaparlamentarier haben bereits mehrere Änderungsanträge eingebracht, der Haushaltsplan ist in der ersten Beratung „durchgefallen“. Eine Einigung wird zum Herbst angestrebt.
WS